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DE LA POBREZA A LA EXCLUSIÓN SOCIAL
INFLUENCIA DE LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES

 


Adoración Barrio Marcos.

Se impone una tarea urgente de replanteamiento de la denominada política social. La política social debe superar la política de bloques departamentales: sanidad, educación, cultura, trabajo, urbanismo…, y sectoriales: familia, juventud, trabajadores, mujer, tercera edad, marginación social…, para fundamentarse en actuaciones globalizadoras e integrales. << Es preciso fundamentar la política social en el criterio global del bienestar>> (Las Heras, P. / Cortajarena, E., 1979:47).

Para lograr un desarrollo armónico del bienestar de los individuos, grupos y comunidades, la política social y económica deben estar incrustadas en la misma estructura, de manera que la política social no sea una actividad subsidiaria que actúe en los problemas derivados de un crecimiento económico más o menos inescrupuloso, y actúen en todos los ámbitos del proceso socioeconómico y ciudadano (trabajo, educación, de niños y de adultos, reciclaje, paro, enfermedad, emigración, ocio, vivienda, urbanismo, ancianidad, marginación…).

Fruto de esta situación surgen los actuales Planes de Intervención Integral (con diferentes denominaciones como veremos). Dichos planes tienen como meta la eliminación de los procesos de exclusión (marginalización) que se producen en el territorio objeto de intervención.

 

Sistema de protección social: Seguridad Social y Asistencia Social.

El Tratado de Maastricht, en un protocolo específico sobre política social, incorpora la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores como anexo. Desde 1993, esta carta pasa a ser un tratado internacional de carácter vinculante para los países firmantes. En ella se hace referencia al compromiso de garantizar recursos suficientes para todos los ciudadanos excluidos del trabajo. Esto pasa a ser por tanto un objetivo programático que la UE, se da a sí misma en una carta constituyente.

Artículo 10.2 de la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores: Las personas excluidas del mercado laboral, bien porque no hayan podido tener acceso al mismo, bien porque no hayan podido volver a insertarse, y que estén desprovistas de medios de subsistencia, deberán poder beneficiarse de prestaciones y de recursos suficientes, adaptados a su situación.

De manera que <<los Estados miembros podrán decidir cómo garantizan esos recursos y prestaciones, pero es obligatorio que lo hagan de alguna manera. En un futuro, la Comisión Europea podría apoyar y complementar las acciones de los Estados en este campo, e incluso podría emitir directivas de obligado cumplimiento que concretaran este mandato del tratado. De momento, la Comisión Europea ha aprobado una recomendación explícita de establecer programas de renta mínima de inserción en los países miembros de la UE>> (Aguilar, M., Gaviria, M. y Laparra, M., 1995:250).

Los Programas de Salarios Sociales, Rentas Mínimas, Ingresos Mínimos de Inserción… que surgen en torno a esta normativa, incluso con anterioridad van a conformar el sistema de seguridad social–asistencial actual.

La garantía de ingresos mínimos en España va a gozar no de una legislación estatal, si no autonómica, lo cuál lleva ya implícita una desigualdad regional para sus pobladores, quiénes estarán supeditados a las disponibilidades presupuestarias de sus Comunidades Autónomas.

El modelo que ya existe en la práctica totalidad de las regiones es el de unos servicios sociales integrados: los de la antigua seguridad social contributiva, los de la antigua asistencia social estatal y los de la acción social de iniciativa municipal gestionados de manera descentralizada por los gobiernos regionales (responsables políticos últimos) y los ayuntamientos>>.

El Sistema de Protección en España se configura entonces en tres niveles:

Contributivo: Sistema de la Seguridad Social. Estatal.

No Contributivo: Sistema de la Seguridad Social. Estatal.

Acción Social: Rentas Mínimas de Inserción, Ingresos Mínimos de Inserción, salario Social. Autonómico.

 

5. Programas de Ingresos Mínimos.

La implantación de los Programas de Ingresos Mínimos de Inserción (IMI), Rentas Mínimas de Inserción…, son diferentes denominaciones para referirse al mismo concepto, el salario social, ha reunido diferentes contenidos en función de las Comunidades Autónomas que lo hayan regulado.

Centrándonos en el Programa de Ingresos Mínimos, denominación que recibe en Castilla y León, vamos a ver que está regulado en el Decreto 132/1990 y que sobre él se han hecho diferentes modificaciones, Decreto 88/1991, Decreto 286/1991 y Decreto 164/1997, actualmente en vigor.

A diferencia de otras Comunidades Autónomas, en Castilla y León nace sin previa planificación, no hay un estudio previo sobre la pobreza en esta comunidad.

El último Decreto que regula el IMI pone en marcha la inserción. Anteriormente no la concebía ni como el segundo derecho del beneficiario, a parte de la prestación económica, ni como contrapartida por recibir esa prestación económica. En este Decreto aparece "la obligación de suscribir compromisos personales a través de un Proyecto Individualizado de Inserción Social que puede afectar tanto al solicitante como a la Unidad Beneficiaria de la prestación" (la familia).

Aguilar, M., Gaviria, M. y Laparra, M., (1995:235-236) hacen referencia a los diferentes problemas con que se encuentran estos programas al poner en funcionamiento las medidas de inserción. <<El conflicto político suscitado en torno al nacimiento de los salarios sociales ha supuesto una fuente de distorsiones importantes en el desarrollo de los programas. Podríamos hablar metafóricamente de malformaciones debidas a un parto traumático. El temor a ser tachados de asistencialistas y criticados por establecer una especie de subsidio universal que alimentaría la pereza llevó a dar un peso enorme a la inserción en el diseño de las rentas mínimas. Sin embargo, la inserción aparece en muchos casos como un conjunto de exigencias e instrumentos de presión y control sobre los beneficiarios más que como un esfuerzo real por promover su incorporación al empleo y a la sociedad. La obsesión por la inserción aparece en todos los programas, mientras que los medios reales invertidos en ella son más bien escasos. La formulación de la inserción en términos de contrapartida resulta significativa, como si dar algo a cambio resolviera los problemas de exclusión social de las personas perceptoras. Además, se han establecido ciertos requisitos y límites que parecen poco explicables si no es desde una lógica de hacer que no parezca una renta mínima.

Esta situación se ha traducido también en una falta casi absoluta de coordinación entre el sistema (autonómico) de rentas mínimas de inserción y los sistemas de protección social de ámbito y responsabilidad estatales. Pese a su extensión y consolidación normativa, e incluso a pesar de una actitud cada vez más abierta de la Administración central, poco o nada se ha hecho por coordinar la acción del INEM con las rentas mínimas (en el terreno de la búsqueda de empleo asistida, de la formación ocupacional adaptada, etc.) o por ajustar el espacio de las rentas mínimas y el de otras pensiones asistenciales, no contributivas, rentas mínimas y subsidios por desempleo>>.

Los Programas de Exclusión Social, de Lucha Frente a la Pobreza, de Intervención Integral Frente a la Pobreza… etc., tratan de dar contenido a la inserción. Bien es cierto que no se ocupan exclusivamente de ese aspecto, pero su germen/inicio/fundamentación descansa en esa inserción.

Estos Programas tienen (junto a los Programas de Ingresos Mínimos de Inserción) en la legislación vigente referencias explícitas, a favor de grupos y colectivos específicos en desventaja social, que se vienen concretando a escala operativa en múltiples programas y acciones, como es el caso del Programa de Exclusión Social (dentro de los Planes Regionales de Acción Social) que aquí se presenta.

 

Programa de exclusión social.

Para llevar a cabo actuaciones e intervenciones globales se requiere, según aparece recogido en De la Red Vega, N. (1996; 69), <<el avance de la coordinación en diversas medidas de protección, lo que implica entre otras: creación de redes, coordinación con programas e iniciativas europeas, vertebración entre los distintos niveles administrativos, coordinación con la iniciativa social, con los agentes económicos…>>.

Partimos de un concepto amplio de pobreza, como se apuntó en el apartado 2, donde aparecen varios significados y responde a factores multicausales. <<Los procesos de exclusión, van más allá de la precariedad económica. Engloban las áreas de salud e higiene, trabajo, vivienda, educación, formación, relaciones sociales, etc.

Así pues las políticas y proyectos que se planteen enfrentar la exclusión no pueden limitarse a la consideración de un aspecto o dimensión: han de ser integrales. En ellas se ha de implicar el conjunto de actores públicos y privados, de funciones preventiva, asistencial, promocional, en las áreas sanitaria, educativa, laboral, vivienda>> (De la Red Vega, 1996:59-60).

La precariedad económica tiene mucho que ver con la situación laboral en que se encuentran los beneficiarios de las ayudas de Programas de IMI. Es difícil señalar si esta es una de las causas primarias y originarias debido fundamentalmente a que se da un círculo donde unas son causa y efecto al mismo tiempo. Como aparece recogido en las VII Jornadas de Estudio el Comité Español para el Bienestar Social (1990) <<la falta de formación dificulta la obtención de un trabajo remunerado, y la falta de recursos ocasiona casi siempre una educación deficiente. La miseria se autoalimenta>>.

Dejando a un lado los factores que definen la exclusión social pasamos a reflejar los puntos de análisis de los procesos de inserción social / integración social, o sociolaboral, que conforman el núcleo central de intervención social desde los Programas de Exclusión Social.

Las actividades propuestas en la inserción deben entenderse dentro de un proceso con cierta coherencia donde haya una lógica de eficacia; es decir donde se reflejen unas perspectivas, y no actividades residuales. Hay que desechar otros fines en el desarrollo de los procesos de inserción como pueden ser: la legitimación del estatus de asistido a través de la actividad, el control de los abusos y de las estrategias cronificantes, la compensación de situaciones de marginación más extrema, la asistencia y ocupación de los más excluidos, etc.

Se trata de consolidar los procesos de inserción, de manera que cuando una persona lo inicia no se vea forzada a reincorporarse después de un tiempo otra vez. En algunos proyectos se plantea la necesidad de <<revisar si una presión excesiva hacia la salida del programa (a través, entre otras cosas, de una utilización punitiva de las actividades de inserción) no acaba produciendo una recaída en el momento en el que las circunstancias muestran una cierta adversidad>> (Gobierno de Navarra-Universidad Pública de Navarra, 1998:399-403).

Por otra parte, los procesos de inserción deben ser construidos por la propia persona, considerando imprescindible el apoyo técnico, económico y de todo tipo para su diseño y desarrollo. El diseño teórico, a espaldas de los interesados y su imposición posterior garantiza un fallo importante en el proceso de inserción.

Si bien pueden darse situaciones de pasividad por parte de estas personas en situación de exclusión social, éstas deben ser corregidas a través de cierta presión, pero que no incida en absoluto en el proceso de inserción. Hay que tener en cuenta que esas situaciones de pasividad corresponden a ambas partes, las personas usuarias y a los propios servicios sociales, por lo que es necesario un equilibrio entre ambas partes. Entrar en una lógica de derechos y obligaciones puede llegar a ser "contraproducente", mientras que el planteamiento en términos de ventajas puede resultar personalmente satisfactorio.

Los procesos de inserción pasan muchas veces por aspectos formativos, su escasa y baja cualificación, precisa de una intervención de partida que trate de formar y capacitar a la persona. Al mismo tiempo, y en función de la casuística que presenten, las intervenciones familiares/sociales para normalizar las situaciones de estas personas/familias, por parte de los equipos y profesionales de los Servicios Sociales, resultan imprescindibles. Hay que tener presente la importancia del apoyo familiar en este tipo de procesos.

El acceso a recursos normalizados (cursos formativos del INEM, Sindicatos…) supone una gran dificultad para estos colectivos, no por el acceso que suele ser privilegiado, sino por la ausencia de habilidades necesarias: horarios, adaptación a las normas y de los ritmos… De ahí que el trabajo personalizado y familiar sea imprescindible y prepare a la persona para integrarse en esos recursos normalizados.

 

6. 1. Proceso de inserción social.

A continuación se señala el modelo presentado en el Plan de lucha contra la exclusión social en Navarra 1998-2005 (Gobierno de Navarra-Universidad Pública de Navarra, 1998:403-406), donde se estructuran las áreas de intervención en el proceso de inserción (integrales), que vienen siendo las aplicadas también en otros Programas de Exclusión. Es preciso tener en cuenta que cada proceso de inserción social es individual y puede ofrecer particularidades y requiere una gran flexibilidad.

<<Creemos oportuno crear un dispositivo capaz de cumplir las funciones de acogida, diagnóstico, diseño de itinerarios, acompañamiento y programación de la oferta de incorporación. Este dispositivo tendría que tener:

Una capacidad de acogida y diagnóstico de los casos. No se trata simplemente de ser capaz de orientar a los ciudadanos y recoger y tramitar las solicitudes. Acogida significa capacidad para crear un ambiente de confianza en el que puedan ponerse sobre la mesa las situaciones, problemas, dificultades y potencialidades reales de cada caso. Esto requiere de tiempos de contacto, de conversación, de intercambios diferentes de los de la mera atención en permanencias. Requiere igualmente ser capaz de analizar la situación en su conjunto desde diversas perspectivas valorando las potencialidades de incorporación al empleo (si es posible, cómo, en qué plazos, con qué pasos previos y a qué tipo de empleos), de mejora de las relaciones personales, familiares y sociales, y cómo se entrelazan estos diversos aspectos.

Este dispositivo encauzaría para cada territorio la atención tanto a las personas detectadas y atendidas inicialmente por los servicios sociales de base como las procedentes de otros dispositivos de atención (comunidades terapéuticas, cárcel, salud mental, etc.).

Una capacidad de diseño conjunto (entre el servicio y la persona interesada) de una serie de acciones y medidas adecuadas que contribuyan a configurar un itinerario de incorporación social. Se trata de partir de aquellas acciones que puedan mejorar y desbloquear problemas a corto plazo, e ir reconduciendo el itinerario a medida que se va avanzando.

Una capacidad de acompañar el proceso mediante un contacto continuado, no meramente esporádico y administrativo. Este acompañamiento socioeducativo de las personas en incorporación deberá complementarse con una intervención social sobre la familia y los menores cuando las circunstancias así lo requieran. Los equipos de incorporación sociolaboral propuestos deberán actuar, en tales casos, en estrecha colaboración con los equipos de atención a la infancia y adolescencia, asimismo propuestos. Igualmente, en los casos en los que se presentan problemas de salud mental, será necesaria una colaboración estrecha con los equipos comunitarios de salud mental, necesarios para el tratamiento y seguimiento terapéutico.

Una capacidad de programar las acciones necesarias de incorporación a partir de los casos conocidos y atendidos, es decir, una capacidad de adecuar los recursos de tipo formativo, laboral, educativo, sanitario o de apoyo social a la situación concreta de los casos concretos en el territorio en el que se actúa. Ello requiere no sólo conocer con detenimiento los casos y perfilar situaciones tipo y sus necesidades particulares, sino también conocer las capacidades de incorporación que ofrece el territorio (mercado de trabajo de la zona y oportunidades reales que ofrece –conocer las empresas, no las estadísticas-) y pensar en el modo de optimizar el uso de los recursos que en ocasiones son mucho más abundantes de lo que parece. Ello requiere evidentemente la competencia para diseñar acciones formativas o proyectos de empleo específicos y adaptados.

Capacidad administrativa para gestionar directamente el acceso a prestaciones complementarias, como las ayudas a proyectos de trabajo individual, y un cierto número de ayudas extraordinarias para acciones puntuales necesarias para el proceso de incorporación.

 

(…) La experiencia ha demostrado que la combinación de acciones de tipo formativo, prelaboral, de empleo y de apoyo social a medida de un grupo de personas en dificultad permite obtener resultados mejores y aprovechar de modo mucho más eficaz los recursos destinados a la incorporación sociolaboral que la mera yuxtaposición de acciones separadas. Por ello es conveniente favorecer la creación de proyectos de incorporación social, promovidos desde la iniciativa social y desde las Administraciones Locales.

Estos proyectos deberían integrar acciones de los siguientes tipos, de acuerdo con las características de la población a atender:

De apoyo social, utilizando fundamentalmente dispositivos de intervención familiar o de acompañamiento social de la red de servicios sociales, sin excluir algún programa propio del proyecto cuando sea imprescindible. En este terreno sería necesario asegurar el acceso a programas y servicios específicos de atención en función de los casos (guarderías/atención a infancia, salud mental, etc.).

De educación básica, utilizando los recursos del programa de educación básica de adultos (acceso a cursos existentes).

De formación para el empleo, orientadas hacia ocupaciones y empleos con salidas reales y adecuadas a los perfiles de las personas atendidas.

De experiencia laboral formativa utilizando para ello el empleo social protegido o fórmulas de contratación en prácticas.

De acceso a salidas laborales, por medio de la inserción laboral en empresas, de otros mecanismos de apoyo a la contratación, del acceso a empleos normalizados, de la puesta en marcha de proyectos de autoempleo o del acceso a estructuras de inserción>>.

 

En el fomento de las posibilidades de incorporación social surgen como elementos indispensables el conocimiento de las iniciativas locales, como complemento de políticas generales, y como adaptación de los sujetos a su realidad cotidiana y próxima. Estos colectivos pueden hacerse cargo de actividades dejadas de lado por la industrialización capitalista (servicios a ancianos y niños, artesanado local…).

 

Conclusiones.

Hay que hacer especial hincapié en las siguientes cuestiones:

Se ha pasado de una sociedad del pleno empleo, a una sociedad del desempleo.

La familia aparece como núcleo de referencia en los servicios sociales, así como núcleo primario de apoyo y de relaciones sociales.

Exclusión Social no es sólo ausencia de medios económicos, este pude ser o no uno de los factores que influyan en esa situación.

No se trata de hacer asistencialismo, sino de atacar las causas estructurales que afectan a esta problemática.

Las políticas sociales deben estar integradas y coordinadas con el resto de políticas económicas, culturales… etc., para conseguir resultados satisfactorios en las situaciones multiproblemáticas de los individuos.

Las intervenciones sociales que se llevan a cabo con esos colectivos deben contener esas mismas características: intervenciones integrales y coordinadas con otras esferas de la vida cotidiana de los individuos.

Los Programas de IMI tienen que ir acompañados de procesos de inserción para conseguir resultados satisfactorios.

Los procesos de inserción están planificados por los destinatarios y son los servicios sociales quienes ofrecen un apoyo técnico.

El trabajo individualizado es uno de los aspectos de los Programas de Exclusión Social.

Las actividades incluidas en los procesos de inserción deben tener expectativas futuras y no quedarse en meras actividades residuales.

En los procesos de inserción social es preciso tener en cuenta las iniciativas y recursos locales para adaptarse a esa realidad cercana.

 

Bibliografía.

 

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